Paraguay y el precio de la confianza, por Steven E. Hendrix
En Paraguay, Ueno Bank había recibido alrededor de 800 millones de dólares en depósitos de entidades públicas, incluidos recursos vinculados a la seguridad social. El Banco Central constató que su índice de solvencia había caído por debajo de la mitad del mínimo requerido, después de ajustes a sus estados financieros.
La confianza es una de las pocas formas de riqueza que no pueden crearse por decreto. Los gobiernos pueden emitir moneda, los bancos pueden conceder créditos y los parlamentos pueden aprobar leyes. Pero ninguna institución puede obligar a una sociedad a creer en ella. Cuando esa confianza desaparece, las consecuencias pueden ser más rápidas y profundas que las de una crisis económica convencional.
Paraguay acaba de comprobarlo de manera dramática. El 3 de noviembre, el Banco Central inició el procedimiento de resolución de Ueno Bank, una entidad financiera que había crecido vertiginosamente hasta alcanzar casi tres millones de clientes.
Dos días después, Santiago Peña presentó su renuncia, abandonado por sectores decisivos de su propio partido y enfrentado a un juicio político. La Cámara de Diputados aprobó por unanimidad la acusación, dejando al Senado ante una decisión de enorme trascendencia política y jurídica.
¿Cómo pudo el derrumbe de una institución financiera precipitar la caída de un presidente? La respuesta exige mirar más allá de las irregularidades bancarias y las disputas entre dirigentes. Lo ocurrido obliga a examinar una de las relaciones más delicadas de cualquier democracia: la que existe entre el poder político, los intereses financieros y las instituciones encargadas de controlar a ambos.
Una crisis bancaria puede comenzar como un problema de liquidez, solvencia o mala administración. Pero cuando los vínculos entre una institución financiera y el poder político son demasiado estrechos, sus consecuencias adquieren otra dimensión. Los ciudadanos ya no se preguntan solamente si el banco administró correctamente sus depósitos.
También comienzan a cuestionar si las autoridades encargadas de supervisarlo actuaron con independencia, si las advertencias fueron atendidas y si las decisiones públicas respondieron al interés general.
Lo que inicialmente parecía un problema financiero termina poniendo a prueba la credibilidad del propio Estado. Por eso, la independencia de los reguladores financieros no es un lujo tecnocrático. Es una condición para que el sistema funcione.
En Paraguay, Ueno Bank había recibido alrededor de 800 millones de dólares en depósitos de entidades públicas, incluidos recursos vinculados a la seguridad social. El Banco Central constató que su índice de solvencia había caído por debajo de la mitad del mínimo requerido, después de ajustes a sus estados financieros.
La entidad, que se presentaba como símbolo de modernización e inclusión financiera, dejó a una enorme cantidad de ciudadanos sin acceso inmediato a sus recursos.
Las circunstancias de ese crecimiento requieren un examen particularmente cuidadoso. Peña mantuvo hasta 2025 una participación accionaria en una sociedad vinculada al banco. Carlos Carvallo, nombrado durante su gobierno para presidir el Banco Central, había dirigido anteriormente la financiera que precedió a Ueno Bank.
Estos antecedentes no demuestran por sí mismos la comisión de un delito. Sin embargo, plantean un problema fundamental de gobernanza: cómo garantizar que las decisiones regulatorias respondan exclusivamente al interés público cuando existen vínculos previos entre supervisores, supervisados y autoridades políticas.
La importancia del conflicto de intereses radica precisamente en que no es necesario demostrar corrupción para reconocer el riesgo institucional. Las reglas de incompatibilidad, transparencia y separación de funciones existen porque ningún sistema prudente debería depender exclusivamente de la rectitud personal de sus funcionarios. La independencia institucional cumple así una función esencial: sustituir la confianza personal en los gobernantes por la confianza impersonal en las reglas.
América Latina conoce bien el precio de perder esa distinción. En Ecuador, la crisis bancaria de 1999 provocó el cierre o la intervención de numerosas instituciones financieras, la congelación de depósitos y un profundo deterioro de la confianza pública.
Según el análisis del Fondo Monetario Internacional, las debilidades en la supervisión bancaria y las respuestas tardías contribuyeron a agravar una crisis alimentada también por factores fiscales, monetarios y externos. En enero de 2000, el presidente Jamil Mahuad perdió el poder en medio de la convulsión política y social, cuando el país emprendía su transición hacia la dolarización.
Argentina ofrece otra experiencia reveladora. A finales de 2001, las restricciones sobre los retiros bancarios, conocidas como el corralito, convirtieron la desconfianza financiera en una indignación política generalizada. La crisis tenía raíces mucho más amplias, vinculadas al endeudamiento público, la convertibilidad monetaria y la pérdida de acceso al financiamiento internacional.
Sin embargo, cuando los ciudadanos descubrieron que no podían disponer libremente de su propio dinero, se rompió una relación elemental entre la sociedad y el Estado. Fernando de la Rúa abandonó la presidencia el 20 de diciembre. La evaluación independiente del FMI sobre Argentina permite apreciar hasta qué punto los errores de política económica y las deficiencias institucionales agravaron aquella crisis.
No se trata de equiparar situaciones distintas ni de sugerir que Paraguay enfrenta necesariamente un colapso financiero generalizado. Ecuador sufrió una crisis bancaria y monetaria sistémica; Argentina atravesó una crisis de deuda, moneda y representación política. El caso paraguayo se concentra, por ahora, en una institución financiera, aunque sus consecuencias políticas ya han sido extraordinarias.
Lo que une estas experiencias es una cuestión más profunda. El dinero depositado en un banco representa una obligación jurídica, pero también una expectativa social de cumplimiento.
Cuando las instituciones encargadas de proteger esa expectativa pierden credibilidad, el problema deja de ser exclusivamente financiero. Se transforma en una crisis de autoridad, porque los ciudadanos comienzan a preguntarse si las mismas instituciones que les exigen cumplir sus obligaciones son capaces de cumplir las propias.
En este contexto, cabe preguntarse: ¿quién dispone de información, quién toma las decisiones y quién asume las consecuencias cuando algo sale mal?
En Ueno Bank, esta última pregunta resulta especialmente inquietante. Los directivos pueden perder sus cargos y los políticos sus posiciones. Para una familia que no puede disponer de sus ahorros, las consecuencias son inmediatas. La pérdida de liquidez no es una abstracción financiera cuando de ella dependen los medicamentos, los alimentos o el pago de una deuda.
Existe, además, una dimensión política que trasciende el destino personal de Peña. Horacio Cartes, expresidente y principal dirigente del Partido Colorado, retiró su respaldo al mandatario en medio de la crisis. El vicepresidente Pedro Alliana quedó encaminado a completar el mandato presidencial.
Pero la sustitución de un gobernante, incluso mediante los mecanismos constitucionales correspondientes, no responde necesariamente a las preguntas sobre la calidad de la supervisión bancaria, el manejo de los depósitos públicos o las responsabilidades de quienes ejercían funciones de control.
Aquí conviene distinguir entre una crisis de gobierno y una crisis de confianza. La primera puede resolverse mediante una renuncia, una destitución o una sucesión constitucional. La segunda exige reconstruir las razones por las cuales los ciudadanos deberían volver a creer en sus instituciones.
Las experiencias de Ecuador y Argentina recuerdan que las consecuencias de una crisis bancaria pueden prolongarse durante años. Pero también enseñan algo menos evidente: no basta con recuperar indicadores macroeconómicos o reemplazar a los responsables políticos. La confianza se reconstruye cuando las instituciones demuestran, mediante decisiones verificables, que han aprendido de sus errores.
Paraguay tiene recursos humanos, capacidades profesionales y una tradición de innovación social que merece reconocimiento. Su desafío no consiste en inventar instituciones perfectas, sino en lograr que las existentes funcionen con independencia y transparencia, incluso cuando ello resulte incómodo para quienes ejercen el poder.
La gran lección de esta crisis es, en definitiva, una paradoja de la democracia moderna. Para que los ciudadanos puedan confiar en sus autoridades, las instituciones deben estar diseñadas de manera que no sea necesario confiar ciegamente en ellas.
La renuncia de Santiago Peña puede cerrar un capítulo político. La recuperación de la confianza será una tarea bastante más larga. Y, a diferencia de una sucesión presidencial, no podrá resolverse mediante una simple votación.
Steven E. Hendrix es abogado y especialista en desarrollo internacional, gobernanza y Estado de derecho. Fue director adjunto de USAID en Paraguay, donde trabajó en programas de fortalecimiento institucional, desarrollo económico y reducción de la pobreza. Ha ocupado altos cargos en el Departamento de Estado de Estados Unidos y USAID.
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